作者：徐婉婷

 一、背景情况

近年来，中央、地方国有企业以参股等方式与各类所有制企业进行合资合作，对提高国有资本运行和配置效率、发展混合所有制经济起到了重要促进作用。但在实践中也存在部分企业参股投资决策不够规范、国有股权管控不到位等诸多问题。早在2019年12月12日，中央国资委就印发了《关于中央企业加强参股管理有关事项的通知》（国资发改革规〔2019〕126号），从规范参股投资、加强股权管理和强化监督问责三个方面，对中央企业加强参股管理提出规范性要求。为确保相关规定落实落地，2020年3月，中央国资委印发《关于做好中央企业参股经营投资自查整改工作的通知》，要求中央企业全面梳理参股经营投资情况，对关键环节进行检查，按期完成自查和问题整改。同时，要求企业完善规章制度，建立健全参股管理长效机制。

为依法履行出资人职责，建立完善以管资本为主的国有资产监管体制，推动市属国有企业加强参股股权管理，坚决防止“只投不管”，切实维护国有股东权益和国有资产安全，在参照《关于中央企业加强参股管理有关事项的通知》的基础上，成都市国资委结合成都市国资国企的实际，于2022年12月20日印发了《成都市市属国有企业参股管理办法》。

《成都市市属国有企业参股管理办法》共五章十八条，相较于《关于中央企业加强参股管理有关事项的通知》的三章十三条，在具体内容上更为细化，同时有创设性的部分。

二、主要内容

《成都市市属国有企业参股管理办法》由五个部分组成，分别为：总则、规范参股投资、加强参股国有股权管理、强化监督问责和附则。

三、重点条款介绍及理解

（一）第二条【适用范围和定义】本办法适用于市属国有企业对其参股企业有关事项的管理。其中，本办法所称市属国有企业，指市国资委直接监管的企业（以下简称出资企业）及所属各自全资、控股、实际控制下的下属企业；本办法所称参股企业是指市属国有企业对外出资但不拥有实际控制权的企业。

解读：根据《企业国有资产交易监督管理办法》第四条的规定，全资是指100%持股；控股是指持股比例超过50%；实际控制是指持股比例未超过50%，但为第一大股东，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其实际支配的企业。

（二）规范参股投资

1.对投资方向的严控

在《关于中央企业加强参股管理有关事项的通知》中，国资委要求央企严把主业投资方向，不得为规避主业监管要求，通过参股等方式开展中央企业投资项目负面清单规定的商业性房地产等禁止类业务。这被业内视为更为严厉的央企“退房令”。从2019年下半年以来，先后有中国重汽、山东黄金、兖矿集团、山东高速、中国国家电网和中国航空集团两家非房地产主业央企等宣布退出房地产企业，挂牌转让房地产子公司。

律师解读：对于本次成都市国资委《参股管理办法》并未直接针对房地产业务，而是要求严格执行市属国有企业投资管理有关规定（《成都市属国有企业投资监督管理办法》(成府规〔2022〕5号）），坚持聚焦主责主业，从严控制非主业、高风险业务及推高资产负债率投资，存在重大不可控风险的参股投资项目原则上不得实施。

2.合作对象选择

参股投资应做好可行性研究、法律和财务等方面的尽职调查，通过各类信用信息平台、第三方调查等方式审查合作方资格资质信誉，选择经营管理水平高、资质信誉好的合作方。对存在失信记录或行政处罚、刑事犯罪等违规违法记录的意向合作方，要视严重程度审慎或禁止合作。不得选择与参股投资主体及其各级控股股东领导人员存在特定关系（指配偶、子女及其配偶等亲属关系，以及共同利益关系等）的合作方。

3.合理确认参股方式

参股投资主体应结合企业经营发展需要，合理确定持股比例，并根据实际需要合理调整，防范企业权益受损。不得约定固定分红等“名为参股合作、实为借贷融资”的名股实债方式或者股权代持、虚假合资、挂靠经营等方式开展参股合作。

解读：名股实债是伴随着实务操作而生的，并非有明确的法律概念。《证券期货经营机构私募资产管理计划备案管理规范第4号》中首次对名股实债进行了规范意义上的界定，“本规范所称名股实债，是指投资回报不与被投资企业的经营业绩挂钩，不是根据企业的投资收益或亏损进行分配，而是向投资者提供保本保收益承诺，根据约定定期向投资者支付固定收益，并在满足特定条件后由被投资企业赎回股权或者偿还本息的投资方式，常见形式包括回购、第三方收购、对赌、定期分红等”。

名股实债作为一种债权融资工具，本质上具有保本保收益的特征，判断名股实债的关键因素有三点：（1）投资人以定期获得固定收益为目的；（2）主要通过股权远期回购方式实现退出；（3）除享有重大事项决策权外，不参与融资主体的经营管理。

除了名股实债这种方式外，也不得以股权代持、虚假合资、挂靠经营等方式开展股权投资。

4.审核决策

参股投资应严格按照市属国有企业投资管理有关规定履行决策审批程序。其中，由市属国有企业自主决策的参股投资，决策权向下授权的管理层级不得超过两级（出资企业为第一层级），且授权事项应作为重大事项经党委（党组）研究讨论，由董事会或经理层决定。达到一定额度的参股投资应纳入“三重一大”范围，由出资企业决策，具体金额由出资企业根据企业实际在内部管理制度中明确。

解读：根据《成都市属国有企业投资监督管理办法》第十三条的规定，市国资委根据有关规定和监管要求，建立市属企业投资项目负面清单，设定禁止类和特别监管类投资项目，实行分类监管。列入负面清单禁止类的投资项目，市属企业一律不得投资；列入负面清单特别监管类的投资项目，市属企业应报市国资委履行出资人审核把关程序，部分重大的特别监管类投资项目由市国资委报市政府审核把关；负面清单之外的项目，由市属企业按照发展战略规划自主决策。市属企业投资项目负面清单的内容保持相对稳定，并适时动态调整。

（三）加强参股国有股权管理

1、国有股东权责

国有股东应坚持收益优先、加强退出保障，在与其他股东充分协商的基础上依法制定公司章程，明确各方股东职责和权利，可结合实际明确对特定事项的否决权等条款，以维护国有股东权益。建立健全依托公司治理结构、基于出资关系、按照股权比例行权履职的出资人行权范式。依法依规向参股企业选派国有股东代表、董事监事或重要岗位人员，明确选派人员参与决策和管理的事项及职责，要求选派人员有效行使国有股东权利，及时反映参股企业的经营、财务以及重大事项等情况，避免“只投不管”。应加强对选派人员的管理，对选派人员履行国有股东权力、维护国有股东利益的情况进行考核，并进行定期轮换。

解读：（1）一票否决权一般针对参股企业修改公司章程、合并分立解散破产、增减注册资本、重大投资、重要资产处置、对外担保捐赠、关联交易等直接影响国有参股股东权益的这类决策事项进行设置。

（2）为了维护投资权益，控制投资的风险，对于参股企业，不应该只投不管，除了做好派出到被投资企业的股东代表、董事等人员的选聘外，在市属国有企业内部应该明确责任部分，将风控监督管理的责任落实到部门，落实到专业人员，防止监督缺位，出现“投了没人管”的问题。

2、参股财务监管

加强财务监管，确保及时掌握参股企业的财务数据和经营状况。加强财务决算审核，对于关联交易占比较高、应收账款金额大或账龄长的参股企业，要加强风险排查。对财务数据及经营情况难以掌握、风险较大的股权投资，要及时退出。不得对参股企业其他股东出资提供垫资。严格控制对参股企业提供担保，确需提供的，应严格按照市属国有企业对外担保有关规定履行决策程序 ，且不得超过股权比例提供担保。

解读：该条款实际是对参股退出或转让等处置方案提供财务测算依据。且，该条款明确不得向其他参股股东出资提供垫资、规范向参股企业提供担保程序，从财务监管角度，对如何避免“只投不管”作出正面防范措施。

3、实施分类监管（相较于中央国资委的规定，对参股企业实施分类管理是成都市国资委具有创设性的内容）

每年对参股企业进行价值评估，综合考虑参股企业是否符合企业发展战略、是否正常经营、国有权益是否增长、是否取得参股收益、是否存在不可控风险等因素，对参股企业实施A（战略发展类）、B（保留观察类）、C（处置退出类）分类监管，并在此基础上合理运用增持、减持或退出等方式加强价值管理，不断提高国有资本配置效率。其中，对A类企业要积极行使收益权、监督权，关注投资回报；对满5年未分红、长期亏损或非持续经营的参股企业股权，若经评估属于战略持有或者培育期的，纳入B类企业进行运营监管（运营监管时间原则上不超过2年）并根据运营改善情况实施动态调整，否则纳入C类企业进行低效无效资产盘活监管，原则上应在1年内启动盘活工作、2年内完成盘活。

解读：股权退出机制是投资风险控制方式，须在投资合作协议中严格设置股权退出条款，退出机制越多，风险相对越低。常见的股权退出机制包括达到一定条件后（如销售面积达到可售面积的90%、项目整体取得竣工备案、拿地后满30个月等），通过一方收购另一方股权、向第三方转让股权等方式退出项目公司。

4、参股股权管理

参股股权取得、转让应严格执行国有资产评估、国有企业投资监管、国有产权进场交易、上市公司国有股权管理等制度规定，确保国有权益得到充分保障。参股股权有变动后，应严格按照国有产权管理有关规定，及时办理参股股权的产权占有、变动、注销等相关登记手续，按期进行数据核对，确保参股产权登记的及时性、真确性和完整性。

解读：参股股权取得、转让应严格遵守《企业国有资产法》、《国有资产评估管理办法》、《国有资产评估管理办法施行细则》、《企业国有资产交易监督管理办法》、《上市公司国有股权监督管理办法》等规定。

5、无形资产管理

加强无形资产管理，严格规范无形资产使用，有效维护企业权益和品牌价值。不得将字号、经营资质和特许经营权等提供给参股企业使用，产品注册商标确需授权给参股企业使用的，应严格授权使用条件和决策审批程序，并采取市场公允价格。

解读：国有企业的无形资产也是具有商业价值的，不能无偿提供给参股企业使用，确需使用的，应履行相应的决策审批程序。

6、领导人员兼职管理

市属国有企业领导人员在参股企业兼职，应根据工作需要从严掌握，一般不越级兼职，不兼“挂名”职务。确需兼职的，按照管理权限审批，且不得在兼职企业领取工资、奖金、津贴等任何形式的报酬和获取其他额外利益；任期届满连任的，应重新报批。参股经营投资主体及其各级控股股东领导人员亲属在参股企业关键岗位任职，应参照企业领导人员任职回避有关规定执行。

7、党的建设

按照关于加强和改进非公有制企业党的建设工作有关规定，切实加强党的建设，开展参股企业党的工作，努力推进党的组织和工作覆盖，宣传贯彻党的路线方针政策，团结凝聚职工群众，促进企业健康发展。

（四）强化监管问责

1、强化监督管理

各市属国有企业应将参股经营作为内部管控的重要内容，建立健全以风险管理为导向、合规管理监督为重点的规范有效的内容体系。各级企业负责人开展任期经济责任审计时，要将其任期内企业参股投资、与参股企业关联交易等有关事项列入重点审计内容。要高度重视混和所有制改革中的参股管理，对在合作方选择、决策审批、财务管控、产权管理、投资回报、领导人员兼职参与参股企业关联交易等方面存在的问题，及时整改，切实维护国有资产权益，严防国有资产流失。

2、责任追究

参股经营中造成国有资产流失或者其他严重不良后果的，应根据《成都市市属国有企业违规经营投资责任追究办法》（成国资【2018】8号）等有关规定，对相关责任人给予严肃处理，并实行终身追责；涉嫌违纪违法的，移送有关部门严肃查处。

3、加强信息上报

出资企业对所有参股企业每半年进行财务数据统计分析，将参股企业营业收入、净利润、国有股东权益、分红等重要财务指标汇总后，于每年度8月底前及次年4月底前报送市国资委；每年进行参股企业价值评估，按照本办法第九条相关规定，逐户确定企业监管类别、明确下一步监管重点，形成清单后于每年度5月底前报送市国资委。

（五）附则

1、解释权

本办法由市国资委负责解释。

2、特殊类型管理

市属国有企业参股的基金业务另行规定。市属国有金融企业因依法行使债权或者担保物权而受偿于债务人、担保人或者第三人的参股股权，及因开展正常业务商业化购买不良资产等获得的参股股权，其管理、处置等事项，国家另有规定的，从其规定，金融企业应严格履行相应程序并做好内部风险控制。