作者：李丽

在疫情常态化的今天，疫情给各行各业带来了严重的冲击。自2020年以来，我们接受了大量咨询，其中就不乏在投资人不能履行招商引资协议时，行政机关如何进行权利救济的咨询。  

1.关于招商引资协议的性质

对于投资人不履行招商引资协议之约定时行政机关如何处理，取决于对招商引资协议性质的认定。对此，司法实践中通常有两种不同观点。一种观点认为，行政机关在招商引资过程中与投资人签订的合作合同，其性质属行政协议，由此引发的纠纷应通过行政诉讼解决。另一种观点认为，此类合同属于民事合同，应按照民事诉讼程序解决纠纷。

我们倾向于认定招商引资协议性质属于行政协议，理由如下：

第一，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”，而招商引资系地方人民政府的职能之一。

第二，行政相对人不履行行政协议的纠纷不属于民事诉讼受案范围。由于行政协议具有“民事契约的合同性”的特征，新《行政诉讼法》已将行政协议纳入行政诉讼的受案范围。也就是说，行政相对人不履行行政协议属于行政争议，而不是民事争议。因此，相对人不履行行政协议不属于民事诉讼的受理范围，行政机关不适用民事诉讼的方式救济。案例索引：（2018）粤2071民初14206号之一、（2020）苏01民终1000号（2020）湘0602民初1174号、（2020）鄂0527民初555号、（2020）云0524民初617号、（2020）京01民终4307号。

2.权利救济建议

 （1）非诉强制执行

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条第一款规定，“公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。公民、法人或者其他组织收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行”。

根据前述规定，当投资人未依照招商引资协议履行义务时，经催告仍不履行的，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定，投资人收到该书面决定仍不履行且未在法定期限内依法行使权利救济的，行政机关可以直接向人民法院申请强制执行。

（2）参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定

 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款规定，“人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定”。

根据前述规定，行政机关可以与投资人协商变更招商引资协议、通过司法途径追究其违约责任、若投资人的违约行为达到约定或法定解除条件的，行政机关还可以解除招商引资协议。

但需注意的是，根据《政府采购法》第五十条第一款以及《招标投标法》第四十六条的规定，若招商引资协议系通过政府采购、招标方式签订的，采取协商变更方式则与前述规定不符。

（3）根据行政优益权单方面解除、变更

参照最高人民法院（2017）最高法行申3564号《民事裁定书》，基于行政协议和行政管理的公共利益目的，应当赋予行政机关一定的单方变更权或解除权，但这种行政优益权的行使，通常须受到严格限制。首先，必须是为了防止或除去对于公共利益的重大危害。其次，当作出单方调整或者单方解除时，应当对公共利益的具体情形作出释明。再次，单方调整须符合比例原则，将由此带来的副作用降到最低。最后，应当对相对人由此造成的损失依法或者依约给予相应补偿。因此，若投资人的违约行为满足行使行政优益权的条件时，行政机关可根据行政优益权单方面解除、变更。